De Europese Unie bedrijft in toenemende mate geopolitiek. De impact daarvan op de financiële sector is groot, want veel van de maatregelen die tegen Rusland zijn genomen lopen via financiële instellingen. CPO-docent Danny Busch gaat in op de vraag hoe die maatregelen zich verhouden tot de rule of law.
“Bij geopolitiek draait het in belangrijke mate om de uitoefening van macht van een land of een machtsblok zoals de Europese Unie, in relatie tot andere landen of machtsblokken. Machtsuitoefening in de meest extreme vorm is natuurlijk militair ingrijpen. Een minder vergaande vorm is de wapenwedloop die we in de Koude Oorlog hebben gezien. Maar je kunt ook macht uitoefenen doordat je over bepaalde grondstoffen of technologische kennis beschikt waarvan een ander machtsblok afhankelijk is en dreigen om die grondstoffen of kennis niet meer te leveren. Een voorbeeld daarvan is de gaskraan naar Europa die Rusland heeft dichtgedraaid.”
Rule of law
“Deze vorm van geopolitieke machtsuitoefening kun je plaatsen tegenover een andere manier waarop landen of machtsblokken met elkaar omgaan, namelijk via het internationaal recht; the rule of law. Dat is een meer liberale manier die niet leunt op machtsuitoefening, maar op recht, rechtvaardigheid en de werking van vrije markten. Dat is ook de manier waarop de Europese Unie zich opstelde nadat de Koude Oorlog voorbij was. Maar de Europese Unie is in toenemende mate machtspolitiek gaan bedrijven. Het moment waarop Rusland de Krim innam in 2014 zou je daarvoor als beginpunt kunnen zien.
De combinatie van rule of law en geopolitieke machtsuitoefening is interessant. Hoe verhouden die zich tot elkaar? Ze lijken met elkaar in tegenspraak te zijn. Maar wat je nu ziet, is dat in de geopolitieke strijd het recht wordt omgebogen om geopolitieke doelen te bereiken. Neem bijvoorbeeld de Europese sanctiepakketten tegen Rusland in verband met de oorlog in Oekraïne. Volgens deze sancties moeten Russische tegoeden bij Europese banken bevroren worden. Als je puur juridisch naar de sanctiepakketten kijkt, naar de rule of law, dan zijn die voor betwisting vatbaar.”
De rol van financiële instellingen
“Financiële instellingen spelen een belangrijke rol bij het effectueren van de sancties omdat zij het betalingsverkeer met Rusland en Russische organisaties faciliteren. Het doel van de sancties is om de Russische overheid te raken in de hoop daarmee de oorlog met Oekraïne sneller te beëindigen. Voor de bevroren tegoeden en bezittingen geldt overigens dat die niet onteigend worden. Ze blijven van de Russen, alleen kunnen ze er tot de oorlog is beëindigd – het doel van de sancties – niet bij. Over de vraag of dit juridisch juist is, kun je discussiëren, maar het zou de toets van het internationale recht nog kunnen doorstaan.”
Rendement op Russische tegoeden
“In mei van dit jaar is een volgende juridische stap gezet waarbij het echt om machtspolitiek gaat. In totaal is er in de VS, Japan, EU en Canada nu zo’n 260 miljard euro aan tegoeden van de Russische Centrale Bank bevroren. Daarvan staat een recordbedrag van 191 miljard euro bij Euroclear Bank in Brussel. Dat is een instelling die bij transacties op de financiële markten als tussenpersoon fungeert. De Europese Unie wil niet aan de bevroren tegoeden zelf komen. Maar de ‘winsten’ op die bevroren tegoeden willen de lidstaten nu aan Oekraïne geven. Dat moet gebeuren via een speciaal fonds: het Ukraine Assistance Fund. Van de miljarden gaat 90 procent in het speciale fonds, waar vervolgens wapens en munitie voor Oekraïne uit betaald zullen worden. Een kleine groep EU-lidstaten steunt de aankoop van wapens niet. Om die landen tegemoet te komen, is afgesproken dat 10 procent van het geld wordt gebruikt voor bijvoorbeeld humanitaire hulp. Op 26 juli maakte de Europese Unie de eerste 1,5 miljard euro winst uit bevroren Russische tegoeden over aan Oekraïne.”
Grijs gebied
“De juridische redenering is als volgt. De ‘winsten’ op de tegoeden van de Russische Centrale Bank die vaststaan bij Euroclear Bank, behoren helemaal niet toe aan de Russen. Het doorsluizen van die ‘winsten’ naar Oekraïne betreft dus niet het afpakken van geld dat van de Russen is. Dat zit zo. Degene die cash aanhoudt op een rekening bij Euroclear Bank ontvangt daarop geen rente. Maar op deze cashtegoeden behaalt Euroclear Bank wel ‘winst’ omdat zij dit geld voor eigen rekening ‘aan het werk zet’. Deze ‘winsten’ behoren in juridische zin dus in beginsel toe aan Euroclear Bank en niet aan de Russische Centrale Bank. Door deze ‘winsten’ door te sluizen naar Oekraïne wordt er dus hooguit iets afgepakt van Euroclear Bank, zo luidt de redenering. Hierbij geldt overigens een aftrek van een zeker percentage ter dekking van de kosten die Euroclear Bank moet maken, denk aan de kosten van juridische procedures in vooral Rusland over deze kwestie. Maar of deze hele redenering juridisch waterdicht is zal nog moeten blijken. Het is een grijs gebied. In het licht van alle ontwikkelingen is deze benadering natuurlijk wel verdedigbaar en begrijpelijk. Het is vreselijk wat er in Oekraïne gebeurt en de Europese Unie helpt Oekraïne zo om zich te verdedigen. Maar er zijn andere visies mogelijk, want de Europese Unie is niet rechtstreeks in oorlog met Rusland. Er lopen verschillende procedures over, dus vroeg of laat zal een rechter zich hierover uitspreken. Omdat de geopolitieke machtspolitiek nu vooral via de financiële sector loopt, is de rol van het recht in het geopolitieke machtsveld een interessant en spannend thema voor het IFR lustrumsymposium dat bij Euronext Amsterdam plaatsvindt.”
Bredere consequenties?
“Interessant is ook de vraag of het besluit bredere consequenties heeft. Nu gaat het om een oorlog, daarvoor is zo’n maatregel wellicht nog verdedigbaar, maar kan de Europese Unie zo’n maatregel ook inzetten als een land stelselmatig mensenrechten schendt? Kortom, het besluit om het rendement op de Russische tegoeden aan Oekraïne uit te keren, heeft invloed op het vertrouwen dat andere centrale banken wereldwijd kunnen of mogen hebben in Euroclear.”
Onteigening door Rusland?
“En wat doen de Russen? Nemen zij tegenmaatregelen door bijvoorbeeld Europese bezittingen of tegoeden te onteigenen? Rusland heeft dat eerder ook gedaan, die zette dat middel al in om machtspolitiek te bedrijven. We zien nu dat Europa ook opschuift in de richting van het bedrijven van machtspolitiek om een bepaald doel te bereiken terwijl het juridisch niet volledig duidelijk is of dat eigenlijk wel mag. 15 jaar geleden was een besluit om ‘winsten’ van Euroclear Bank naar bepaalde partijen door te sluizen totaal niet aan de orde, of dit nu wel of niet juridisch houdbaar is. Maar de wereld is veranderd. Er zijn allerlei bedreigingen zoals oorlogen en klimaatverandering. Voor de Europese Unie geldt dan ook dat als andere machtsblokken zich niet aan de rule of law houden, Europa ook maatregelen moet nemen, anders gaat het ten koste van de eigen positie. Wat dat betreft kan Europa niet anders dan geopolitiek bedrijven. Het is naïef om te denken dat we de vrije markt zijn werk kunnen laten doen. In die tijd leven we gewoon niet meer.”
Danny Busch is hoogleraar Financieel recht aan de Radboud Universiteit.
Het IFR Lustrumsymposium ‘Financieel recht & geopolitiek’ vindt plaats op 7 februari 2025.