Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens werpt enkele staatsrechtelijke vragen op naar aanleiding van de recente Provinciale Statenverkiezingen. Behoeft de Eerste Kamer een andere constitutionele positie?
De gang van zaken rond, en de uitslag van de Provinciale Statenverkiezingen van dit jaar tonen aan dat ons staatsrechtelijk systeem penibele trekken vertoont. De politieke partijen hadden zich gericht op de verhoudingen in de Eerste Kamer. Die situatie roept vragen op van staatsrechtelijke aard. Is de decentrale provincie ondergeschikt aan de nationale? Wat houdt momenteel de decentrale positie van de provincie in ons land nog in? Is de procedurele en materiële verhouding tussen de provincies en Eerste Kamer aan herziening toe? Behoeft de Eerste Kamer een andere constitutionele positie?
De oorsprong en het vervolg
Kende onze eerste Grondwet in 1814 geen Eerste Kamer, in 1815 werd zij op aandringen van de Belgische leden ingevoerd. Zij vindt haar grondslag in wat Montesquieu in zijn boek De l’esprit des lois aan het Engelse systeem ontleende. Het Hogerhuis, de vertegenwoordiging van de adel, moest een tegenwicht vormen ten opzichte van machtsmisbruik door de in het Lagerhuis zetelende volksafgevaardigden.
Werden in ons land de leden van de Eerste Kamer aanvankelijk door de Koning benoemd, vanaf 1848 werden de Provinciale Staten belast met de verkiezing van die leden. In verschillende theorieën is het bestaansrecht van de Eerste Kamer beargumenteerd, maar in de loop van de tijd is duidelijk geworden dat partijpolitieke overwegingen voornamelijk de opstelling van de leden bepaalt. Zij handelen vooral als verlengstuk van of als reactie op stellingnamen in de Tweede Kamer. Ook is er geen inhoudelijke relatie met de Provinciale Staten. De verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door de Provinciale Staten is louter van procedurele aard. De nationale politieke verhoudingen zijn evenwel leidend geworden: de verkiezing van Statenleden zijn ingebed in het nationale partijkader en de landelijke politieke situatie.
Staatrechtelijke weging
Welke staatsrechtelijke argumenten schragen de huidige situatie? Er waren vaak twijfels over het bestaansrecht van de Eerste Kamer in haar positie ten opzichte van de Tweede Kamer. De in toenemende mate gegroeide situatie maakt verder duidelijk dat de verkiezingen van de leden van de Provinciale Staten grotendeels bepaald en afhankelijk zijn geworden van de landelijke politieke verhoudingen. Niet alleen de Eerste Kamer is omstreden, ook de decentrale positie van het provinciaal bestuur is nagenoeg ‘ontaard’. Voor het staatsrecht ligt hier een opdracht. De eind 2022 op initiatief van de Tweede Kamer ingestelde ‘Staatscommissie Rechtsstaat’ – de zoveelste in jaren – kan redelijkerwijs niet voorbijgaan aan die ontwikkeling. Het bestaansrecht van de provincie is staatsrechtelijk aan twijfel onderhevig. Als de landelijke politiek in hoge mate bepalend wordt voor de samenstelling en opstelling van Provinciale Staten is zowel inhoudelijk als procedureel de waarde van de provincie in geding.
Volksvertegenwoordigers verkeren in diskrediet
De hierboven beschreven onwenselijke stand van zaken vereist een nieuwe invulling van ons staatsbestel. De relatie van de overheid, ook de provinciale, met de burger zal verbeterd moeten worden door staatsrechtelijke aanpassingen. De Eerste Kamer en de provincie verkeren in onzekerheid. Onomstreden is dat de op de landelijke politieke situaties afgestemde samenstelling van de Provinciale Staten niet beantwoordt aan het decentrale karakter van de provincie. De uitslag van de verkiezingen van dit jaar en van vier jaar geleden laten zien dat de relatie met de landelijke politiek bepalend waren voor de verkiezingen. Dit is op zichzelf al een belangrijke reden om de verkiezingsband tussen de Eerste Kamer en de provincies te slechten. Voor de samenstelling van Provinciale Staten zijn landelijke verkiezingen noch landelijke politieke verhoudingen bestemd.
In het verkiezingssysteem van de leden van de Eerste Kamer behoort tevens naar veler overtuiging verandering te komen. Bovendien is onbeantwoord gebleven de vraag naar haar positie in ons staatsbestel. Dat constitutionele vraagstuk is zeer oud en heeft ook heel wat pennen in beweging gebracht. In zijn stelling aan het einde van zijn proefschrift ‘De Eerste Kamer in Nederland’, schrijft M.J. Kramer in 1918: “Het in Nederland ingevoerde evenredig kiesstelsel maakt de Eerste Kamer overbodig”. Die overbodigheid is er nog steeds en vertoont toenemende gebreken door de vernauwde politieke relatie tot de Tweede Kamer. De ménagerie-du-roi– en chambre-de-réflexion-theorieën hebben afgedaan. De Eerste Kamer speelt evenals de Tweede Kamer een politiek spel in de verhouding tot de regering. Dat spel begint reeds op provinciaal niveau. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn aangetast. Het (ge)lijkt een flipperkast.
Democratische correctie
Wenst men dat het Nederlandse volk mag rekenen op een betrouwbare en rechtvaardige overheid – is dat niet hét criterium voor een democratie? – dan zal de staatsinrichting juist daarop gericht dienen te zijn. Dit geldt ook de procedurele gang van zaken. Indien de opvatting gehuldigd wordt dat de Eerste Kamer tot taak heeft zorg te dragen voor de kwaliteit van wetgeving, dan past haar een positie die daartoe is ingericht.
Uitgangspunt is dat in onze staatsinrichting het nationale politieke bedrijf geschiedt door regering en Tweede Kamer. Aan de Eerste Kamer valt dus een andere positie toe. Zij dient erop toe te zien dat de Grondwet nageleefd wordt en de wetgeving op kwalitatieve inhoud wordt getoetst. De doelstelling van dit instituut vereist grondwettelijke garanties. Haar representatieve karakter kan tot zijn recht komen door samenstelling uit diverse maatschappelijke geledingen. Nu de politieke bevoegdheid en de macht van de overheid op landelijk niveau liggen bij de Tweede Kamer en de regering, is het volk voldoende op grond van verkiezingen vertegenwoordigd in directe en indirecte zin. Door toezicht en controle op de naleving van de Grondwet en het rechtvaardig en doelmatig handelen van de wetgever kan Nederland een democratische staat zijn. Dat toezicht kan aan de Eerste Kamer toegekend worden. Daarbij dienen de Europese grondrechten in beeld te komen, zij houden voor de wetgever verplichtingen in. De wet is rechtsbron, onze wetgever is aan het recht onderworpen. Zonder dat recht bestaat geen democratie. De Eerste Kamer kan daarin een zinvolle functie vervullen. De provincies dienen gerespecteerd te worden als decentrale overheden, zij zijn immers geen gedeconcentreerde diensten.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft genoeg te doen om de uitgangspunten en acties van de brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 20 januari 2023 waar te maken.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.