Advocaat bestuursrecht Oswald Jansen gaat in op de beboeting van buitenlandse diplomaten. Veel buitenlandse diplomaten weigeren bestuurlijke boetes te betalen met een beroep op diplomatieke immuniteit.
In talloze internationale steden waar veel diplomaten wonen en werken wordt tandenknarsend vastgesteld dat niet alle diplomaten de bestuurlijke boetes betalen die hen voor bijvoorbeeld te hard rijden en fout of zonder vereiste betaling parkeren worden opgelegd. In Canberra, New York, Londen en Den Haag gaat het om grote bedragen aan onbetaalde boetes. In New York ging het in 2014 om $16 miljoen aan onbetaalde boetes van diplomaten uit 180 staten (Wall Street Journal 22 september 2014). Ongeveer tien jaar geleden was er tamelijk veel aandacht voor dit onderwerp. Een aantal staten was berucht om zijn niet betalende diplomaten.
Wat kun je als (lokale) overheid daartegen doen? Diplomaten en werknemers van internationale organisaties en de gebouwen waarin zij werkzaam zijn, genieten immers diplomatieke immuniteit. Dat is vastgelegd in internationale verdragen, zoals de Weense conventie over diplomatieke relaties, de verdragen waarmee de betrokken internationale organisaties zijn opgericht en het verdrag tussen zo’n organisatie en de thuisstaat (de zetelovereenkomst). (Zie mijn Diplomatieke immuniteit en lokale overheid, Binnenlands Bestuur en mijn Maastrichtse oratie “Administrative law and its territory”). Tegelijkertijd geldt voor elke diplomaat dat zij het recht van de gaststaat moeten respecteren.
In New York maakten de burgemeester en het U.S. Department of State in 2002 met een Memorandum of Understanding afspraken om de naleving van verkeers- en parkeerregels door diplomaten te verbeteren in het Parking Program for Diplomatic and Consular Vehicles. Op grond daarvan worden aan de consulaten en ambassades maandelijkse overzichten verstrekt van niet betaalde verkeersboetes, en kunnen diplomatieke kentekens worden geschorst, ingetrokken of geweigerd.
In een uitspraak van 26 september 2014 (ECLI:NL:GHARL:2014:7398) oordeelde het Hof Arnhem-Leeuwarden over de bestuurlijke boete die in Wassenaar werd opgelegd aan een rechter in het Internationaal Gerechtshof die 13 km p/u te hard reed. Deze beriep zich (uiteraard) op zijn immuniteit. Ik citeer: “Het hof is van oordeel dat aan de betrokkene, gelet op diens immuniteit, in het geheel geen administratieve sanctie kan worden opgelegd. Daaraan kan niet afdoen dat het Ministerie van Buitenlandse zaken blijkens de “Handleiding voor omgang met geprivilegieerden” de opvatting huldigt dat WAHV-beschikkingen wel aan geprivilegieerden kunnen worden opgelegd.”
De minister van Buitenlandse Zaken had kort voordat de uitspraak door het Hof Arnhem-Leeuwarden werd gedaan een brief aan de Kamer gezonden met daarin een beschrijving van de maatregelen tegen geprivilegieerden die zich niet aan de Nederlandse wet houden (brief 23 april 2014, kamerstukken II 2013-2014, 33750 V, nr. 70). Met deze brief werd gereageerd op de door de Kamer in 2013 hiervoor gevraagde aandacht.
De uitspraak van 26 september 2014 was aanleiding voor de ministers van Buitenlandse Zaken (en Justitie) om de beboeting van diplomaten anders aan te pakken. Op 3 februari 2015 werd gestopt met het opleggen van verkeersboetes aan geprivilegieerden (zie de brief van 8 september 2015, kamerstukken II 2014-2015, 34 000 V, nr. 81). Op 20 maart 2018 werd door de minister van Buitenlandse Zaken de resultaten gepresenteerd van een onderzoek naar de mogelijkheden om overtredingen van buitenlandse diplomaten in Nederland aan te pakken. Daarin werd onder meer voorgesteld om met een wetswijziging het verzenden van notificatiebrieven en uitnodigingen tot betaling van verkeersboetes door de minister van Buitenlandse Zaken mogelijk te maken. Bij brieven van 20 maart 2018 (kamerstukken II 2017-2018, 34 775 V, nr. 68) en 11 maart 2019 (kamerstukken II 2018-2019, 35 000 V, nr. 63) werd de Kamer geïnformeerd over de voortgang daarvan. De betrokken wetswijziging trad in werking op 1 mei 2019 (Stb. 2019,51 en kamerstuknummer 34918).
Op 1 mei 2019 trad het nieuwe systeem in werking om medewerkers aan wie in verband met hun immuniteit geen verkeersboete kan worden opgelegd aan te spreken. Inmiddels ontvangt deze groep overtreders een notificatiebrief met daarin de mededeling welke verkeersovertreding werd begaan en een uitnodiging om de daarvoor geldende bestuurlijke boete vrijwillig te betalen (zie de brief van 15 januari 2016, kamerstukken II 2015-2016, 34 300 V, nr. 53). Bij brieven van 10 juni 2020 (kamerstukken II 2019-2020, 35 300 V, nr. 68), 14 juli 2021 (kamerstukken II 2020-2021, 35 570 V, nr. 76) en 6 juli 2022 (kamerstukken II 2021-2022, 35925 V, nr. 111) werd de Kamer over de voortgang van de verdere uitbouw van het nieuwe systeem geïnformeerd.
Inmiddels worden er niet alleen notificatiebrieven verstuurd, maar ontvangen de ambassades en internationale organisaties inmiddels ook een lijst van niet betaalde verkeersboetes per kenteken. In de praktijk betekent dit voor veel betrokken medewerkers dat zij met de mogelijkheden van het interne recht of het recht van de thuisstaat kunnen worden geconfronteerd indien zij met niet-betaling daarvan het recht van de gaststaat niet respecteren. Inmiddels is het betaal- en nalevingsgedrag verbeterd volgens de minister van Buitenlandse Zaken. “Het consequent aanspreken van de werkgever op verkeersovertredingen door werknemers met immuniteit, waar nodig onder aankondiging van verdere maatregelen, heeft geleid tot minder overtredingen en een hoger percentage betalingen na een notificatiebrief” (kamerstukken II 2020-2021, 35 570 V, nr. 76, p. 2). Uit de op Prinsjesdag 2024 aangeboden begroting van Buitenlandse Zaken valt af te leiden dat het systeem van deze verkeersnotificaties ongeveer EUR 400.000 per jaar kost (opdracht aan het CJIB) (kamerstukken II 2024-2025, 36 600 V, nr. 2, p. 48). Uit het Jaarverslag van Buitenlandse Zaken (kamerstukken II 2023-2024, 36 560 V, nr. 1, p. 59) leid ik af dat er ongeveer EUR 300.000 per jaar aan betalingen naar aanleiding van die notificaties wordt ontvangen. Uit de hiervoor genoemde brief van 6 juli 2022 komt naar voren dat het totale aantal verkeersovertredingen van voertuigen met een bijzonder kenteken (CD en BN) in de drie eerste jaren van het systeem met notificatiebrieven is gedaald met 69,8% (van 28.030 naar 8.460). Ongeveer 50% werd tot dan toe vrijwillig betaald. Inmiddels worden ook herinneringen verstuurd en dat leidt tot een verdere verbetering van het betaalgedrag.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken werkt met een escalatieladder en de notificatiebrief is de eerste trede van de ladder. Hogere treden op deze ladder zijn het aanspreken van de leidinggevende van de verkeersovertredende medewerker door deze te ontbieden op de ambassade, het intrekken van tankpassen, opheffen van de immuniteit, een laatste waarschuwing en tenslotte het verzoek de betrokken diplomaat terug te trekken.
In de brieven van 14 juli 2021 en 6 juli 2022 kondigde het Ministerie van Buitenlandse Zaken aan te onderzoeken of met een aanpassing van de zetelverdragen de functionele immuniteit van internationale organisaties zodanig kan worden beperkt dat het systeem van verkeersnotificaties niet langer nodig is en reguliere boetebeschikkingen kunnen worden verstuurd. Als ik het goed begrijp, dan zou dit een tweedeling betekenen in immuniteit van ambassadepersoneel en het personeel van internationale organisaties.
Ook bij parkeerheffingen genieten diplomaten immuniteit. Het gemeentebestuur van Den Haag heeft tevergeefs getracht om in drie instanties aan dat oordeel te ontkomen (Rb. Den Haag 17 maart 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:2859; Hof Den Haag 28 mei 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:1436; HR 6 november 2020, ECLI:NL:HR:2020:1729). Het gemeentebestuur van deze internationale stad van vrede en recht is – als ik goed ben geïnformeerd – harder leers dan het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Dit gemeentebestuur gaat gewoon door met de illegale aanschrijving van diplomaten en verzendt zelfs nog dwangbevelen. Wellicht dat het gemeentebestuur terugschrikt voor het aanpassen van het geautomatiseerde systeem. Het kostte het Rijk immers vier jaar en stevige investeringen om het systeem in overeenstemming met het recht te brengen.
Oswald Jansen is advocaat bestuursrecht en oprichter van Resolución.